union politique et réforme institutionnelle de l’Union européenne
24/04/2017
Union politique. Voilà bien un concept valise difficile à saisir. L’expression est souvent utilisée, par exemple, par opposition à l’union économique… qui est pourtant très politique. On déplore couramment son absence… alors que l’intégration politique des États membres de l’UE est avancée, et se poursuit. Certains l’associent à l’Europe fédérale… bien que fédéralisme et union politique ne se confondent pas. Essayons d’y voir clair.
L’union politique a deux volets, l’un institutionnel, l’autre « citoyen ».
Elle implique en effet pour les pays qui la composent des institutions et des politiques communes, la dernière étape du processus d’intégration concernant leurs fonctions régaliennes (politiques judiciaires, étrangères et de sécurité). Le premier volet renvoie donc à l’union politique des États.
Idéalement, celle-ci se double de l’union des peuples, des nations, c’est-à-dire d’un sentiment de communauté entre les citoyens des différents pays, qui partagent des valeurs, ont conscience d’une identité de destin. « Union politique de l’UE » et « démocratie européenne » sont alors quasiment synonymes car cette dernière implique un dèmos (peuple) européen politiquement uni et représenté par les institutions politiques de l’UE.
Elle implique en effet pour les pays qui la composent des institutions et des politiques communes, la dernière étape du processus d’intégration concernant leurs fonctions régaliennes (politiques judiciaires, étrangères et de sécurité). Le premier volet renvoie donc à l’union politique des États.
Idéalement, celle-ci se double de l’union des peuples, des nations, c’est-à-dire d’un sentiment de communauté entre les citoyens des différents pays, qui partagent des valeurs, ont conscience d’une identité de destin. « Union politique de l’UE » et « démocratie européenne » sont alors quasiment synonymes car cette dernière implique un dèmos (peuple) européen politiquement uni et représenté par les institutions politiques de l’UE.
L’UE est-elle une union politique ?
Des institutions politiques européennes existent. Les 28 États membres de l’UE en partagent quatre principales :
- le Conseil européen, qui regroupe les chefs d’État et de gouvernement, fixe les grandes orientations politiques de l’Union ;
- la Commission européenne, composée de 28 commissaires, a le monopole de l’impulsion législative et veille à l’application du droit de l’UE ;
- le Parlement européen, dont les membres sont élus par les citoyens européens, participe à l’adoption de la plupart des lois européennes et contrôle la Commission ;
- le Conseil de l’Union, enfin, ou « Conseil des ministres », réunit par spécialité les ministres des États membres. Il décide de l’adoption de tous les textes de loi de l’UE.
La composition de ces institutions fait que le Conseil européen est l’émanation des États-nations et le Conseil de l’UE celle des gouvernements nationaux. Les considérations de politique nationale n’y sont pas absentes. La Commission européenne doit porter, elle, l’intérêt général européen alors que le Parlement européen incarne les peuples.
Ces institutions produisent des normes communes. Citons les deux principales : règlements et directives européens, « lois » qui s’imposent sur tout le territoire de l’UE et dominent, dans la hiérarchie des normes, les règles juridiques nationales. La procédure législative ordinaire donne au Parlement européen et au Conseil de l’UE un pouvoir de codécision en la matière : le vote du texte par chacune de ces institutions est nécessaire pour qu’il entre en vigueur.
Dire que l’union politique reste à faire nie donc l’immense travail d’intégration institutionnelle réalisé depuis 1957. Certes, elle reste inachevée. Certes, elle est imparfaite. Cependant on ne peut nier son existence et on ne dira jamais assez à quel point l’UE est l’intégration politique entre États (des États souverains, non asservis par la force) la plus poussée de toute l’histoire de l’humanité. Ce système politique est inédit, somme d’innovations institutionnelles et construction politique au sens propre « extraordinaire ». Cela ne dit rien de sa pertinence, mais doit être noté.
L’union politique dans son volet institutionnel est donc avancée, construite « par le haut » (« imposée » diront certains). Qu’en est-il « du bas » ? De l’union des citoyens ? Un peuple européen existe-t-il ? C’est fort douteux. Sans même parler de la résurgence des courants nationalistes au sein de l’UE, la population des États membres ne se sent pas, dans son ensemble, européenne. La mobilité est faible au sein de l’Union, tout comme le sentiment de cohésion. Cette absence de dèmos européen unique n’est d’ailleurs pas étonnante tant l’union de différentes populations ne va pas de soi. Les pères fondateurs de l’UE en étaient conscients. Jean Monnet ne croyait qu’à une approche progressive (la fameuse méthode des petits pas) par laquelle des réalisations concrètes créeraient au fil du temps des intérêts communs, une solidarité de fait entre Européens, précédant l’union politique. L’union douanière, l’union économique, l’union monétaire, le drapeau de l’UE et son hymne, le passeport européen, le développement de liens paneuropéens entre universités, syndicats, partis politiques… Les immenses réalisations des six dernières décennies n’y ont pas (encore ?) suffit. Soixante ans, c’est clairement trop court pour voir émerger un sentiment d’appartenance européen. Peut-être même ce projet relève-t-il du délire démiurgique tant les langues parlées, les histoires narrées, les intérêts perçus sont divers selon les pays. Malgré des proximités culturelles évidentes, l’union politique des citoyens n’existe pas.
Plus grave, les citoyens européens ne se sentent pas représentés par les institutions européennes. Ils connaissent et comprennent mal leur fonctionnement – il est vrai complexe – et ont le sentiment de ne pas pouvoir peser sur les politiques menées (ou au contraire non menées) par l’UE. Les discours critiques à l’égard de la gouvernance européenne se sont banalisés et l’abstention aux élections européennes (57,5 % en 2014) autant que les résultats électoraux (succès des partis eurosceptiques) et les Eurobaromètres (enquêtes d’opinion communes à toute l’UE) montrent la désaffection, la méfiance, voire la défiance croissantes des peuples européens vis-à-vis de l’UE (sans que cela puisse s’expliquer uniquement par la crise économique et sociale de 2009 et ses suites). Voilà pourquoi le déficit démocratique de l’UE est régulièrement pointé du doigt.
- le Conseil européen, qui regroupe les chefs d’État et de gouvernement, fixe les grandes orientations politiques de l’Union ;
- la Commission européenne, composée de 28 commissaires, a le monopole de l’impulsion législative et veille à l’application du droit de l’UE ;
- le Parlement européen, dont les membres sont élus par les citoyens européens, participe à l’adoption de la plupart des lois européennes et contrôle la Commission ;
- le Conseil de l’Union, enfin, ou « Conseil des ministres », réunit par spécialité les ministres des États membres. Il décide de l’adoption de tous les textes de loi de l’UE.
La composition de ces institutions fait que le Conseil européen est l’émanation des États-nations et le Conseil de l’UE celle des gouvernements nationaux. Les considérations de politique nationale n’y sont pas absentes. La Commission européenne doit porter, elle, l’intérêt général européen alors que le Parlement européen incarne les peuples.
Ces institutions produisent des normes communes. Citons les deux principales : règlements et directives européens, « lois » qui s’imposent sur tout le territoire de l’UE et dominent, dans la hiérarchie des normes, les règles juridiques nationales. La procédure législative ordinaire donne au Parlement européen et au Conseil de l’UE un pouvoir de codécision en la matière : le vote du texte par chacune de ces institutions est nécessaire pour qu’il entre en vigueur.
Dire que l’union politique reste à faire nie donc l’immense travail d’intégration institutionnelle réalisé depuis 1957. Certes, elle reste inachevée. Certes, elle est imparfaite. Cependant on ne peut nier son existence et on ne dira jamais assez à quel point l’UE est l’intégration politique entre États (des États souverains, non asservis par la force) la plus poussée de toute l’histoire de l’humanité. Ce système politique est inédit, somme d’innovations institutionnelles et construction politique au sens propre « extraordinaire ». Cela ne dit rien de sa pertinence, mais doit être noté.
L’union politique dans son volet institutionnel est donc avancée, construite « par le haut » (« imposée » diront certains). Qu’en est-il « du bas » ? De l’union des citoyens ? Un peuple européen existe-t-il ? C’est fort douteux. Sans même parler de la résurgence des courants nationalistes au sein de l’UE, la population des États membres ne se sent pas, dans son ensemble, européenne. La mobilité est faible au sein de l’Union, tout comme le sentiment de cohésion. Cette absence de dèmos européen unique n’est d’ailleurs pas étonnante tant l’union de différentes populations ne va pas de soi. Les pères fondateurs de l’UE en étaient conscients. Jean Monnet ne croyait qu’à une approche progressive (la fameuse méthode des petits pas) par laquelle des réalisations concrètes créeraient au fil du temps des intérêts communs, une solidarité de fait entre Européens, précédant l’union politique. L’union douanière, l’union économique, l’union monétaire, le drapeau de l’UE et son hymne, le passeport européen, le développement de liens paneuropéens entre universités, syndicats, partis politiques… Les immenses réalisations des six dernières décennies n’y ont pas (encore ?) suffit. Soixante ans, c’est clairement trop court pour voir émerger un sentiment d’appartenance européen. Peut-être même ce projet relève-t-il du délire démiurgique tant les langues parlées, les histoires narrées, les intérêts perçus sont divers selon les pays. Malgré des proximités culturelles évidentes, l’union politique des citoyens n’existe pas.
Plus grave, les citoyens européens ne se sentent pas représentés par les institutions européennes. Ils connaissent et comprennent mal leur fonctionnement – il est vrai complexe – et ont le sentiment de ne pas pouvoir peser sur les politiques menées (ou au contraire non menées) par l’UE. Les discours critiques à l’égard de la gouvernance européenne se sont banalisés et l’abstention aux élections européennes (57,5 % en 2014) autant que les résultats électoraux (succès des partis eurosceptiques) et les Eurobaromètres (enquêtes d’opinion communes à toute l’UE) montrent la désaffection, la méfiance, voire la défiance croissantes des peuples européens vis-à-vis de l’UE (sans que cela puisse s’expliquer uniquement par la crise économique et sociale de 2009 et ses suites). Voilà pourquoi le déficit démocratique de l’UE est régulièrement pointé du doigt.
L’UE est-elle démocratique ?
Le déficit démocratique souvent souligné ne doit pas pour autant être considéré comme une évidence. Car finalement, à quoi reconnaît-on un fonctionnement démocratique ? Dans le cas d’une démocratie représentative, à la présence d’institutions dotées d’une légitimité populaire, en particulier d’un Parlement élu ? À une séparation des pouvoirs empêchant l’arbitraire ? À des décisions prises « par le peuple, pour le peuple » selon l’expression d’Abraham Lincoln ? À une relative transparence, les gouvernants rendant des comptes à leurs mandants, alors capables d’apprécier les politiques menées en leur nom ? Au pluralisme politique, divers partis ou mouvements pouvant s’exprimer et accéder au pouvoir ? L’UE ne réunit pas moins bien que des États-nations qualifiés de démocratiques bon nombre de ces caractéristiques.
- Un Parlement européen existe, nous l’avons dit. Depuis 1979, ses membres sont élus au suffrage universel direct par les citoyens européens, au scrutin proportionnel qui plus est, ce qui permet à de nombreuses sensibilités politiques d’y être représentées. Ses pouvoirs n’ont cessé de croître au fil des traités : simple organe consultatif en 1957, le Parlement européen légifère aujourd’hui conjointement avec le Conseil de l’UE dans la plupart des domaines. Son pouvoir en matière budgétaire a été accru, tout comme le contrôle qu’il exerce sur l’action et la composition de la Commission européenne1.
- Car derrière une certaine confusion organique entre exécutif et législatif, les pouvoirs sont clairement séparés au sein de l’UE. Le pouvoir judiciaire relève de la CJUE (qui interprète et applique le droit de l’UE pour juger des recours qui lui sont adressés). Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement européen et le Conseil de l’UE (qui discutent et votent les textes). Le Conseil européen (dont le rôle d’animation et d’impulsion politique est essentiel), le Conseil de l’UE et surtout la Commission (en veillant au respect du droit européen) composent le pouvoir exécutif. La Commission est responsable devant le Parlement, qui peut ainsi la renverser en votant une motion de censure2. À ce contrôle s’ajoute celui des parlements nationaux, renforcé d’ailleurs par le traité de Lisbonne en 2009.
- L’UE garantit aux citoyens la participation politique et la représentation électorale. Non seulement des élections européennes sont organisées tous les cinq ans pour désigner les députés, mais un Comité des régions ou encore un médiateur européen ont été créés. L’UE intègre également des éléments de démocratie participative : consultation de la société civile à travers celle des groupes d’intérêt ou ponctuellement de l’ensemble des citoyens, création par le traité de Lisbonne d’un droit d’initiative citoyenne…
- Enfin, on ne peut soutenir qu’il n’y a pas de transparence et de pluralisme au sein de l’UE. Le Conseil de l’UE peut sans doute s’améliorer sur le premier point, mais les partis politiques sont nombreux dans les cénacles européens, les médias sont libres, les sites internet exceptionnellement riches… Il faut même reconnaître qu’il existe une réelle culture de la gestion de la contradiction au sein de l’UE.
Le régime politique de l’UE est ainsi démocratique. L’UE est même la région la plus démocratique au monde. Alors pourquoi cette accusation récurrente – et fondée – de déficit démocratique ?
- Un Parlement européen existe, nous l’avons dit. Depuis 1979, ses membres sont élus au suffrage universel direct par les citoyens européens, au scrutin proportionnel qui plus est, ce qui permet à de nombreuses sensibilités politiques d’y être représentées. Ses pouvoirs n’ont cessé de croître au fil des traités : simple organe consultatif en 1957, le Parlement européen légifère aujourd’hui conjointement avec le Conseil de l’UE dans la plupart des domaines. Son pouvoir en matière budgétaire a été accru, tout comme le contrôle qu’il exerce sur l’action et la composition de la Commission européenne1.
- Car derrière une certaine confusion organique entre exécutif et législatif, les pouvoirs sont clairement séparés au sein de l’UE. Le pouvoir judiciaire relève de la CJUE (qui interprète et applique le droit de l’UE pour juger des recours qui lui sont adressés). Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement européen et le Conseil de l’UE (qui discutent et votent les textes). Le Conseil européen (dont le rôle d’animation et d’impulsion politique est essentiel), le Conseil de l’UE et surtout la Commission (en veillant au respect du droit européen) composent le pouvoir exécutif. La Commission est responsable devant le Parlement, qui peut ainsi la renverser en votant une motion de censure2. À ce contrôle s’ajoute celui des parlements nationaux, renforcé d’ailleurs par le traité de Lisbonne en 2009.
- L’UE garantit aux citoyens la participation politique et la représentation électorale. Non seulement des élections européennes sont organisées tous les cinq ans pour désigner les députés, mais un Comité des régions ou encore un médiateur européen ont été créés. L’UE intègre également des éléments de démocratie participative : consultation de la société civile à travers celle des groupes d’intérêt ou ponctuellement de l’ensemble des citoyens, création par le traité de Lisbonne d’un droit d’initiative citoyenne…
- Enfin, on ne peut soutenir qu’il n’y a pas de transparence et de pluralisme au sein de l’UE. Le Conseil de l’UE peut sans doute s’améliorer sur le premier point, mais les partis politiques sont nombreux dans les cénacles européens, les médias sont libres, les sites internet exceptionnellement riches… Il faut même reconnaître qu’il existe une réelle culture de la gestion de la contradiction au sein de l’UE.
Le régime politique de l’UE est ainsi démocratique. L’UE est même la région la plus démocratique au monde. Alors pourquoi cette accusation récurrente – et fondée – de déficit démocratique ?
Les multiples raisons du déficit démocratique de l’UE
D’abord, nous traversons une crise globale des démocraties représentatives. Toutes, bien au-delà de l’Europe, sont touchées. La méfiance vis-à-vis des institutions politiques est d’ailleurs à peine plus marquée au niveau de l’UE qu’au niveau national et, sans hasard, le risque de désagrégation de l’UE s’observe en même temps que les autonomismes catalan, écossais, flamand… et que progressent les idées identitaires de l’extrême droite dans de nombreux pays. Les ressorts de ce phénomène de fragilisation du collectif sont multiples (enrichissement, progrès technique, mondialisation…) et dépassent de beaucoup la construction européenne.
Il y a aussi l’immense complexité du fonctionnement de l’UE, cet « objet politique non identifié » disait Jacques Delors. Ainsi :
- la construction européenne repose sur des transferts de souveraineté que les États-nations ont consentis au profit des institutions européennes, mais ces transferts sont différenciés selon les domaines. Dans certaines matières (la concurrence, la monnaie, par exemple), l’UE a « compétence exclusive » : seules les institutions de l’UE peuvent adopter des actes contraignants. Dans d’autres domaines (l’éducation, la santé…), les États-nations gardent leur pleine souveraineté puisqu’ils ne l’ont pas transmise. Dans des domaines de « compétences partagées » enfin (l’environnement, la protection des consommateurs…), s’applique le principe de subsidiarité : l’UE n’agit que dans la mesure où elle réalisera mieux les objectifs que les États membres individuellement. Une Europe, des Europe(s) ! Il résulte de ce partage des compétences que la plupart des citoyens sont incapables de déterminer ce qui relève de la responsabilité de leur État ou de l’UE. En outre, auraient-ils identifié la compétence de l’UE, le mode de décision par consensus qui y prévaut fait que les clivages traditionnels gauche/droite ou majorité/opposition ne sont guère pertinents et aident peu à comprendre le jeu politique européen.
- rien qu’au niveau territorial, la complexité est inouïe. Les frontières de l’UE ont non seulement connu plusieurs élargissements (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013) menant à l’union de 28 pays, et devraient prochainement rétrécir avec le Brexit, mais la souveraineté des institutions européennes s’applique à des zones très variables selon les domaines : à 28 pays, donc, pour le marché commun, mais à 19 en matière monétaire (l’UEM), à 22 pays membres pour l’espace Schengen, auxquels s’ajoutent des pays extérieurs à l’UE puisqu’ils peuvent adhérer à certaines politiques, alors que les pays membres, eux, peuvent négocier de ne pas y participer (les opt-out accordés à tel ou tel pays sur tel ou tel sujet). De nouveau : Une Europe, des Europe(s). Cette construction à géométrie variable est difficile à lire. Étudiants, ne rougissez pas si vous confondez allègrement ce qui relève des effets de la mondialisation, des décisions des États ou de l’UE, de l’UE ou du Conseil de l’Europe (si, si, c’est différent), des régions… C’est le lot commun. L’adhésion et le contrôle démocratiques sont donc par essence ardus. Paradoxalement, cette complexité découle précisément du respect des valeurs démocratiques. L’UE respecte les choix nationaux : Brexit, adhésion à Schengen ou non, à la zone euro ou non, capacité d’un seul pays à bloquer l’entrée en vigueur d‘un traité voulu par les autres… Tout comme l’élargissement de l’UE, fait certes sans l’aval direct des peuples, a participé à l’extension et au renforcement de la démocratie en Europe (au Portugal, en Grèce, en Espagne, à l’Est…). Le prix Nobel de la paix délivré à l’UE en 2012 l’a souligné.
Pour ne rien arranger, la démocratie de l’UE est souvent analysée et ressentie à l’aune des schémas de pensée propres à chaque État-nation (une Europe, des Europe(s)…). Or l’UE n’est pas un État-nation. Elle revêt de nombreuses caractéristiques d’un État (les États, nous l’avons dit, lui ayant transféré certaines de leurs prérogatives), mais rien d’une nation. Ne pas adapter la grille de lecture à cette réalité condamne l’UE à être systématiquement considérée comme trop peu démocratique. Les démocraties nationales sont en effet indissociables du triptyque caractérisant la souveraineté nationale : un peuple/un territoire/un État. Or comme nous l’avons dit, le peuple européen n’existe pas, les frontières de l’UE sont changeantes et la souveraineté étatique est partagée entre les institutions de l’UE et les institutions nationales. Par exemple, la légitimité démocratique de l’exécutif européen est évidemment bien plus faible de celle des exécutifs nationaux au regard des critères habituels. Celle du pouvoir législatif aussi, si on tient compte de la forte abstention aux élections européennes et du fait que les électeurs y votent souvent au regard de considérations nationales. Cependant, le déficit démocratique de l’UE tombe dès lors que l’on considère que la légitimité démocratique de l’UE trouve également son siège au sein des États-nations. La légitimité démocratique de l’exécutif européen provient alors indirectement de celle des exécutifs nationaux qui composent les Conseils (européen et de l’UE).
L’euroscepticisme ne provient pas tant des caractéristiques démocratiques du système institutionnel que des résultats, jugés insuffisants, des politiques menées, notamment en matière économique et sociale. Les populations ont le sentiment que du fait des transferts de souveraineté, elles sont moins protégées par leurs États (du chômage, par exemple), sans que la régulation européenne – libérale – ne compense. Certes, la droite est depuis longtemps majoritaire au Parlement. Certes, la Commission européenne recèle les derniers bastions d’une étonnante orthodoxie économique. Cependant le système juridique et politique européen est également en cause. Les traités (« constitutionnalisés » et interprétés de manière libérale, en outre, par la CJUE) suppriment facilement la régulation du niveau national : il « suffit » que les États ratifient un traité prévoyant des transferts de souveraineté. En revanche, construire une autre régulation au niveau de l’UE exige l’action de la Commission, l’accord du Conseil et du Parlement, qui décident par consensus ou à la majorité qualifiée quand ce n’est pas à l’unanimité (en matière fiscale par exemple). Compliqué. L’effet dérégulateur est fort et l’inertie immense. Le système ne réagit pas aux attentes des citoyens. D’où leur frustration grandissante.
Alors que faire ?
Il y a aussi l’immense complexité du fonctionnement de l’UE, cet « objet politique non identifié » disait Jacques Delors. Ainsi :
- la construction européenne repose sur des transferts de souveraineté que les États-nations ont consentis au profit des institutions européennes, mais ces transferts sont différenciés selon les domaines. Dans certaines matières (la concurrence, la monnaie, par exemple), l’UE a « compétence exclusive » : seules les institutions de l’UE peuvent adopter des actes contraignants. Dans d’autres domaines (l’éducation, la santé…), les États-nations gardent leur pleine souveraineté puisqu’ils ne l’ont pas transmise. Dans des domaines de « compétences partagées » enfin (l’environnement, la protection des consommateurs…), s’applique le principe de subsidiarité : l’UE n’agit que dans la mesure où elle réalisera mieux les objectifs que les États membres individuellement. Une Europe, des Europe(s) ! Il résulte de ce partage des compétences que la plupart des citoyens sont incapables de déterminer ce qui relève de la responsabilité de leur État ou de l’UE. En outre, auraient-ils identifié la compétence de l’UE, le mode de décision par consensus qui y prévaut fait que les clivages traditionnels gauche/droite ou majorité/opposition ne sont guère pertinents et aident peu à comprendre le jeu politique européen.
- rien qu’au niveau territorial, la complexité est inouïe. Les frontières de l’UE ont non seulement connu plusieurs élargissements (1973, 1981, 1986, 1995, 2004, 2007, 2013) menant à l’union de 28 pays, et devraient prochainement rétrécir avec le Brexit, mais la souveraineté des institutions européennes s’applique à des zones très variables selon les domaines : à 28 pays, donc, pour le marché commun, mais à 19 en matière monétaire (l’UEM), à 22 pays membres pour l’espace Schengen, auxquels s’ajoutent des pays extérieurs à l’UE puisqu’ils peuvent adhérer à certaines politiques, alors que les pays membres, eux, peuvent négocier de ne pas y participer (les opt-out accordés à tel ou tel pays sur tel ou tel sujet). De nouveau : Une Europe, des Europe(s). Cette construction à géométrie variable est difficile à lire. Étudiants, ne rougissez pas si vous confondez allègrement ce qui relève des effets de la mondialisation, des décisions des États ou de l’UE, de l’UE ou du Conseil de l’Europe (si, si, c’est différent), des régions… C’est le lot commun. L’adhésion et le contrôle démocratiques sont donc par essence ardus. Paradoxalement, cette complexité découle précisément du respect des valeurs démocratiques. L’UE respecte les choix nationaux : Brexit, adhésion à Schengen ou non, à la zone euro ou non, capacité d’un seul pays à bloquer l’entrée en vigueur d‘un traité voulu par les autres… Tout comme l’élargissement de l’UE, fait certes sans l’aval direct des peuples, a participé à l’extension et au renforcement de la démocratie en Europe (au Portugal, en Grèce, en Espagne, à l’Est…). Le prix Nobel de la paix délivré à l’UE en 2012 l’a souligné.
Pour ne rien arranger, la démocratie de l’UE est souvent analysée et ressentie à l’aune des schémas de pensée propres à chaque État-nation (une Europe, des Europe(s)…). Or l’UE n’est pas un État-nation. Elle revêt de nombreuses caractéristiques d’un État (les États, nous l’avons dit, lui ayant transféré certaines de leurs prérogatives), mais rien d’une nation. Ne pas adapter la grille de lecture à cette réalité condamne l’UE à être systématiquement considérée comme trop peu démocratique. Les démocraties nationales sont en effet indissociables du triptyque caractérisant la souveraineté nationale : un peuple/un territoire/un État. Or comme nous l’avons dit, le peuple européen n’existe pas, les frontières de l’UE sont changeantes et la souveraineté étatique est partagée entre les institutions de l’UE et les institutions nationales. Par exemple, la légitimité démocratique de l’exécutif européen est évidemment bien plus faible de celle des exécutifs nationaux au regard des critères habituels. Celle du pouvoir législatif aussi, si on tient compte de la forte abstention aux élections européennes et du fait que les électeurs y votent souvent au regard de considérations nationales. Cependant, le déficit démocratique de l’UE tombe dès lors que l’on considère que la légitimité démocratique de l’UE trouve également son siège au sein des États-nations. La légitimité démocratique de l’exécutif européen provient alors indirectement de celle des exécutifs nationaux qui composent les Conseils (européen et de l’UE).
L’euroscepticisme ne provient pas tant des caractéristiques démocratiques du système institutionnel que des résultats, jugés insuffisants, des politiques menées, notamment en matière économique et sociale. Les populations ont le sentiment que du fait des transferts de souveraineté, elles sont moins protégées par leurs États (du chômage, par exemple), sans que la régulation européenne – libérale – ne compense. Certes, la droite est depuis longtemps majoritaire au Parlement. Certes, la Commission européenne recèle les derniers bastions d’une étonnante orthodoxie économique. Cependant le système juridique et politique européen est également en cause. Les traités (« constitutionnalisés » et interprétés de manière libérale, en outre, par la CJUE) suppriment facilement la régulation du niveau national : il « suffit » que les États ratifient un traité prévoyant des transferts de souveraineté. En revanche, construire une autre régulation au niveau de l’UE exige l’action de la Commission, l’accord du Conseil et du Parlement, qui décident par consensus ou à la majorité qualifiée quand ce n’est pas à l’unanimité (en matière fiscale par exemple). Compliqué. L’effet dérégulateur est fort et l’inertie immense. Le système ne réagit pas aux attentes des citoyens. D’où leur frustration grandissante.
Alors que faire ?
Des réformes institutionnelles ?
La montée de l’euroscepticisme et du nombre d’opposants à l’UE met en péril la construction européenne même. L’UE est une construction politique. Sans volonté politique de la poursuivre, elle disparaîtra. Or la volonté politique des gouvernants ne résistera pas longtemps si l’indifférence ou l’adhésion des peuples à la construction européenne devient de la défiance. Peut-être d’ailleurs l’implosion a-t-elle déjà commencé, en particulier avec le Brexit. Le déficit démocratique de l’UE est donc un problème fondamental de la construction européenne. Pour y répondre, de nombreuses réformes des institutions européennes ont déjà été entreprises, notamment depuis les années 1990 et le renforcement continu des pouvoirs du Parlement européen. Avec quel effet ? L’adhésion au projet européen n’a cessé de décliner… Signe, sans doute, que l’essentiel ne se situe pas au niveau des institutions européennes.
Il ne s’agit pas de nier que le fonctionnement démocratique de ces dernières puisse être amélioré. On peut évidemment soutenir que la Commission européenne, porteuse de l’intérêt général européen, doit être réformée pour mieux représenter et s’emparer des préoccupations des citoyens européens (réduction du nombre de commissaires, déjà prévue par le traité constitutionnel d’ailleurs ; élection du président de la Commission ou de l’UE au suffrage universel direct pour que le pouvoir soit incarné aux yeux des citoyens…). On peut souhaiter que le pouvoir d’interprétation des traités de la CJUE soit mieux encadré, que la représentativité et les compétences du Parlement européen soient de nouveau élargies (que le Parlement puisse déposer directement des propositions de lois en particulier). On ne peut qu’encourager un nouvel éclaircissement de la répartition des compétences UE/États et souhaiter que les citoyens pèsent davantage sur le programme de l’exécutif européen. Une lutte plus résolue contre les conflits d’intérêts serait la bienvenue. C’est entendu.
Cependant, le problème démocratique européen relève – pour beaucoup – du fonctionnement des démocraties nationales. Les évolutions doivent également toucher les États membres.
La construction européenne a profondément modifié leur fonctionnement, bien plus, probablement, qu’on ne l’anticipait. Le bouleversement a été particulièrement fort dans les pays centralisateurs comme la France et la Grande-Bretagne. Ce n’est pas un hasard si le premier électrochoc d’un « non » à un référendum européen a été français, et si le premier pays à souhaiter sortir de l’UE est l’Angleterre. Les pays plus habitués aux compromis et au partage du pouvoir (Allemagne fédérale, Italie parlementaire…) s’accommodent plus facilement des changements induits par la construction européenne (ils ne font qu’ajouter un peu à la cacophonie ambiante… l’auteur de ces lignes est bien française !).
Ni les dirigeants nationaux ni les citoyens, les nations donc, n’ont probablement suffisamment pris acte du changement profond produit par l’intégration européenne sur le fonctionnement de leur propre démocratie. Ainsi, si la citoyenneté européenne est inscrite dans les traités, les modes d’expression et de revendication des citoyens sont restés largement nationaux (même les agriculteurs français, pour qui l’UE est on ne peut plus concrète, compte tenu de la PAC et de son incidence sur leurs revenus, manifestent essentiellement dans l’Hexagone). Les médias donnent priorité aux acteurs nationaux. Les partis politiques lient rarement les enjeux nationaux et européens. Les dirigeants des États continuent à s’exprimer comme s’ils avaient conservé le même pouvoir et sont finalement rendus responsables de politiques sur lesquelles ils ont très peu de prise. La construction européenne, que certains trouvent lente, a été plus rapide que l’évolution des esprits ! Ici se trouve une bonne part du déficit démocratique européen : au sein des États membres. Or l’UE dépend d’eux pour parler aux citoyens.
Il ne s’agit pas de nier que le fonctionnement démocratique de ces dernières puisse être amélioré. On peut évidemment soutenir que la Commission européenne, porteuse de l’intérêt général européen, doit être réformée pour mieux représenter et s’emparer des préoccupations des citoyens européens (réduction du nombre de commissaires, déjà prévue par le traité constitutionnel d’ailleurs ; élection du président de la Commission ou de l’UE au suffrage universel direct pour que le pouvoir soit incarné aux yeux des citoyens…). On peut souhaiter que le pouvoir d’interprétation des traités de la CJUE soit mieux encadré, que la représentativité et les compétences du Parlement européen soient de nouveau élargies (que le Parlement puisse déposer directement des propositions de lois en particulier). On ne peut qu’encourager un nouvel éclaircissement de la répartition des compétences UE/États et souhaiter que les citoyens pèsent davantage sur le programme de l’exécutif européen. Une lutte plus résolue contre les conflits d’intérêts serait la bienvenue. C’est entendu.
Cependant, le problème démocratique européen relève – pour beaucoup – du fonctionnement des démocraties nationales. Les évolutions doivent également toucher les États membres.
La construction européenne a profondément modifié leur fonctionnement, bien plus, probablement, qu’on ne l’anticipait. Le bouleversement a été particulièrement fort dans les pays centralisateurs comme la France et la Grande-Bretagne. Ce n’est pas un hasard si le premier électrochoc d’un « non » à un référendum européen a été français, et si le premier pays à souhaiter sortir de l’UE est l’Angleterre. Les pays plus habitués aux compromis et au partage du pouvoir (Allemagne fédérale, Italie parlementaire…) s’accommodent plus facilement des changements induits par la construction européenne (ils ne font qu’ajouter un peu à la cacophonie ambiante… l’auteur de ces lignes est bien française !).
Ni les dirigeants nationaux ni les citoyens, les nations donc, n’ont probablement suffisamment pris acte du changement profond produit par l’intégration européenne sur le fonctionnement de leur propre démocratie. Ainsi, si la citoyenneté européenne est inscrite dans les traités, les modes d’expression et de revendication des citoyens sont restés largement nationaux (même les agriculteurs français, pour qui l’UE est on ne peut plus concrète, compte tenu de la PAC et de son incidence sur leurs revenus, manifestent essentiellement dans l’Hexagone). Les médias donnent priorité aux acteurs nationaux. Les partis politiques lient rarement les enjeux nationaux et européens. Les dirigeants des États continuent à s’exprimer comme s’ils avaient conservé le même pouvoir et sont finalement rendus responsables de politiques sur lesquelles ils ont très peu de prise. La construction européenne, que certains trouvent lente, a été plus rapide que l’évolution des esprits ! Ici se trouve une bonne part du déficit démocratique européen : au sein des États membres. Or l’UE dépend d’eux pour parler aux citoyens.
Conclusion
L’UE est un lieu permanent de compromis, une construction dynamique et composite dont l’opacité et la complexité traduisent moins un manque de démocratie qu’un tâtonnement politique constant. « Uni[r] dans la diversité » a cela pour corollaire (la devise de l’UE souligne bien la volonté de respecter les particularités nationales tout en construisant l’Union). L’UE ne correspond à aucun régime démocratique « classique » : ni totalement parlementaire, ni présidentiel… ni rien de connu. Cette UE n’a pas de déficit démocratique plus prononcé que les États-nations qui la composent (preuve que l’on peut construire une démocratie sans dèmos unique). Elle a en revanche un problème d’efficacité économique et sociale qui ne pourra être résolu qu’avec l’adhésion des populations, condition politique pour que les réformes nécessaires adviennent (harmonisation sociale, fiscale…). Le contexte politico-économico-social actuel incite au pessimisme… Hélas, car la construction européenne garde sa profonde pertinence : les souverainetés nationales ne sont que théoriques quand chaque pays, seul, ne peut peser sur la marche du monde ni sur son propre destin.=
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